W ramach obywatelskiego nadzoru nad dystrybucją funduszy publicznych zbadano regulaminy, na podstawie których instytucje prowadzące studia doktoranckie rozdzielają świadczenia z Funduszu Pomocy Materialnej, stypendia doktoranckie oraz zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej.

Badanie zostało przeprowadzone w okresie sierpień 2014 r. – listopad 2015 r. przez grupę ekspertów programu Watchdog.edu.pl. W większości były to te same osoby, które w latach 2011-2013 wykryły i opisały liczne nieprawidłowości w regulaminach oraz procedurach dotyczących dystrybucji stypendiów i innych świadczeń wśród studentów [Golińska M. i inni, Watchdog.edu.pl – działania nadzorcze nad dystrybucją bezzwrotnej pomocy publicznej dla studentów i doktorantów, Warszawa 2011; Golińska M. i inni, Watchdog.edu.pl – edycja 2. Działania nadzorcze nad dystrybucją świadczeń z pieniędzy publicznych wśród studentów uczelni prywatnych i państwowych uczelni zawodowych, Warszawa 2012].

Sprawdzono zgodność regulacji obowiązujących na 74 uczelniach i w 37 instytutach naukowo-badawczych prowadzących studia doktoranckie z aktami prawa powszechnie obowiązującego: ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej: PSW), Kodeksem postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), Rozporządzeniem ministra nauki i szkolnictwa wyższego w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich z 24 października 2014 r.

Przedmiotem niniejszej części raportu będzie zatem przegląd przyjętych na uczelniach i w instytutach naukowych procedur przyznawania świadczeń pomocy materialnej, stypendium doktoranckiego i zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej w odniesieniu do wyżej wymienionych aktów prawnych.

Badanie zostało oparte na dokumentach przesłanych Fundacji „Fundusz Pomocy Studentom”, która to w trybie przewidzianym Ustawą o dostępie do informacji publicznej wnioskowała do instytucji prowadzących studia doktoranckie o przekazanie jej wszystkich materiałów niezbędnych do przeprowadzenia obywatelskiego monitoringu.

W dalszej części artykułu uwagi poświęcone uczelniom wyższym będą odnosiły się również do jednostek Polskiej Akademii Nauk oraz instytutów naukowo-badawczych prowadzących studia doktoranckie.

Szeroki zakres przeprowadzonego monitoringu umożliwił wychwycenie przykładów niewłaściwego stosowania przepisów i procedur oraz negatywnych tendencji i niepokojących zjawisk w badanym obszarze.

Podczas analizy przyjęto następujący porządek poruszanych zagadnień: po pierwsze – uwagi ogólne dotyczące niektórych dość powszechnych problemów z przyznawaniem środków finansowych doktorantom, następnie – naruszenia przepisów k.p.a., w dalszej kolejności – trudności związane ze stosowaniem i interpretacją postanowień PSW oraz Rozporządzenia ministra nauki i szkolnictwa wyższego w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich, w końcu – próba podsumowania ze wskazaniem rekomendacji czy postulatów de lege ferenda.

Stabilność prawa

Przegląd wewnątrzuczelnianych regulaminów przyznawania doktorantom świadczeń pomocy materialnej, stypendium doktoranckiego czy zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej wskazuje niejednokrotnie na ich niezgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, tj. PSW oraz Rozporządzenia ministra nauki i szkolnictwa wyższego w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich. Sytuacja ta jest w pewnym stopniu wywołana przez częstą zmianę treści PSW oraz wspomnianego rozporządzenia. Nie sposób za ten stan rzeczy winić jedynie uniwersyteckich legislatorów, skoro co rusz mamy do czynienia ze świadomym uchwaleniem niedoskonałych przepisów z sektora nauki i szkolnictwa wyższego w myśl zawołania „jakoś to będzie”, które wymagają w krótkich odstępach czasu kolejnych nowelizacji. Przedstawiciele uczelnianej administracji, którzy nie śledzą na bieżąco zmian w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, nie są w stanie przygotować zgodnych z nimi aktów prawa wewnętrznego w pożądanym terminie. Tym samym grupa adresatów pomocy materialnej, stypendium doktoranckiego czy zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej jest zaskakiwana zmianami, np. kryteriów przyznawania tych świadczeń, w okresie składania o nie wniosków.

Sposób i moment ogłoszenia przepisów

Niezwykle niepokojącą praktyką jest wydawanie przez rektorów zarządzeń w sprawie wprowadzenia stosownych regulaminów na przełomie roku akademickiego – w okresie wrzesień-październik. Należy nadmienić, że samo ogłoszenie tych przepisów następuje często ze znacznym opóźnieniem w miejscach nieprzystępnych dla osób niewprawionych w praktyce prawniczej. Chodzi tu o uczelniane dzienniki urzędowe (monitory) oraz o nieaktualizowane strony internetowe akademii poświęcone sprawom doktoranckim. Przyznanie pomocy materialnej dla doktorantów, stypendium doktoranckiego, zwiększenia stypendium doktoranckiego jest uwarunkowane spełnieniem odpowiednich przesłanek przez potencjalnego beneficjenta tych świadczeń w roku akademickim poprzedzającym złożenie wniosku o ich udzielenie. Do nierzadkich sytuacji należy powiadomienie o rewizji danych kryteriów w stosunkowo późnym terminie. Jeszcze inny fenomen stanowi symptomatyczne zjawisko, jakim jest swoista „zasadnicza zmiana wykładni”. Najczęściej przybiera ono postać informacji przekazanej przez telefon czy pocztę elektroniczną z rektoratu do poszczególnych jednostek uczelni, do którego to komunikatu nie mają zazwyczaj dostępu grupy najbardziej zainteresowane jego treścią – studenci/doktoranci. Wiadomość taka, pozbawiona oficjalnego kształtu, zaczyna orbitować po uczelnianych korytarzach lub kanałach internetowych. Towarzyszy jej z reguły asekuracyjne zastrzeżenie („słyszałem”, „podobno”, „pani z dziekanatu mówiła” itd.), umożliwiające ewentualne wycofanie się z wcześniej wypowiedzianych słów. Wzmiankowana „zasadnicza zmiana wykładni” pojawia się wówczas, gdy dostrzeże się niezgodność dotychczasowej praktyki wewnątrz uczelni z literą przepisu prawa powszechnie obowiązującego lub projektodawca przepisu (Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego) przekaże nadzorowanym podmiotom swoją interpretację podważającą wcześniejsze procedury w danej szkole wyższej. Niełatwo podmiotowi uprzednio naruszającemu przepisy po prostu przyznać się do błędu, stąd funkcję akademickiego dziennika urzędowego zaczynają pełnić łącza telefoniczne. W tym miejscu wypadałoby nadmienić, że fenomen tzw. prawa powielaczowego wciąż cieszy się sporą popularnością w strukturach uniwersyteckich. Przykładem tego zjawiska w ostatnim czasie są trudności interpretacyjne związane z art. 200a PSW: obliczenie wskaźnika „nie więcej niż 30 proc. doktorantów na poszczególnych latach studiów doktoranckich” czy zakres podmiotowy adresatów tego przepisu. Wątpliwości w tej kwestii potęguje istotna modyfikacja par. 14 Rozporządzenia ministra nauki i szkolnictwa wyższego w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (rozporządzenie z 24 października 2014 r. zastąpiło to z 12 grudnia 2013 r.) polegająca na usunięciu ustępów rozporządzenia traktujących o zwiększeniu stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej. Zagadnienie to będzie przedmiotem bardziej rozbudowanych rozważań w dalszej części tekstu.

Jasność prawa

Problem niejasności przepisów jest jednym z głównych tematów dyskusji wokół nowelizacji Prawa o szkolnictwie wyższym z 18 marca 2011 r. Jak wskazuje zwiększająca się po 2011 r. liczba i tematyka spraw w sądach administracyjnych, liczne wątpliwości interpretacyjne budzą przepisy dotyczące świadczeń pieniężnych dla studentów i doktorantów. Często zastosowanie narzędzi wykładni literalnej (gramatycznej), których należy używać w pierwszej kolejności zgodnie z dominującym poglądem wśród teoretyków prawa, okazuje się niewystarczające. Niezbędne jest wówczas odwołanie – w dalszym porządku – do instrumentów wykładni celowościowej lub systemowej. Siłą rzeczy – nieprecyzyjność przepisów i tym samym niemożność ograniczenia się jedynie do interpretacji literalnej skłaniają czy wręcz obligują sędziów sądów administracyjnych do wykazania się aktywizmem sędziowskim. Mamy w tym przypadku do czynienia ze swoistym zawieszeniem „między wykładnią a tworzeniem prawa” [zobacz: Gałka K., Mik C. (red.), Między wykładnią a tworzeniem prawa. Refleksje na tle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka i międzynarodowych trybunałów karnych, Toruń 2011]. W tym miejscu warto przywołać symptomatyczne dla tego zjawiska wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących stypendiów studenckich. NSA w wyrokach z 20 sierpnia 2014 r. [sygn. akt I OSK 959/14, CBOSA i sygn. akt I OSK 1579/14, CBOSA] uwypuklił konieczność przyjęcia w wewnątrzuczelnianych regulaminach stypendialnych wszystkich kryteriów umożliwiających uzyskanie stypendium rektora dla najlepszych studentów łącznie, a nie selektywnie, na co mógłby wskazywać spójnik „lub” pomiędzy poszczególnymi kryteriami (art. 181 ust. PSW) oraz art. 186 ust. 1 PSW dający rektorowi prawo do ustalenia w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego szczegółowego regulaminu – w ramach autonomii uczelni wyższej [zobacz: Studenci skarżą uczelnie o stypendia. Zawinił rząd, „Dziennik Gazeta Prawna”, 27 sierpnia 2014]. Jeszcze dalej idącą wykładnię przyjął NSA w wyrokach z 28 lipca 2015 r. [sygn. akt I OSK 1080/14, CBOSA i sygn. akt I OSK 1081/14, CBOSA], odrzucając przyjętą przez sąd pierwszej instancji gramatyczną wykładnię przepisów traktujących o stypendium ministra dla najlepszych studentów i zakresie podmiotowym adresatów stypendium. NSA w przedmiotowych sprawach dotyczących stypendium ministra za wybitne osiągnięcia de facto odwołał się do kryteriów innych niż zgodność decyzji administracyjnych z przepisami prawa, dając w istocie pierwszeństwo względom słusznościowym. Oznacza to, że sądy administracyjne w odróżnieniu od sądów powszechnych badają zgodność działań organów administracji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (co bardzo często podkreślają w wyrokach). De iure zatem nie mogą orzekać w myśl klauzul takich jak słuszność, zasady współżycia społecznego czy niska szkodliwość społeczna.

Stosowanie przepisów k.p.a. w praktyce działania
organów uczelnianych przyznających doktorantom świadczenia pieniężne

Zgodnie z art. 207 ust. 1 PSW do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Artykuł 207 ust. 4 PSW nadmienia z kolei, że ust. 1 stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną. Ten fakt nierzadko zmusza organy uczelni do karkołomnych zabiegów interpretacyjnych, które skłaniają z kolei adresatów decyzji w indywidualnych sprawach do zaskarżania ich do sądów administracyjnych. W tym miejscu należałoby poczynić uwagę, że – jak wskazuje praktyka uczelni i judykatura sądów administracyjnych – szkołom wyższym wielu trudności nastręcza wykładnia przepisów wskazujących na „odpowiednie stosowanie” k.p.a. lub na uznanie administracyjne (uprawnienie organu administracyjnego do wyboru jednego z przewidzianych przepisami prawa rozwiązań), czego niezwykle symptomatycznym przykładem są przesłanki fakultatywne skreślenia studenta z listy studentów (art. 190 ust. 2 PSW): „stwierdzenie braku postępów w nauce”, „nieuzyskanie zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie”, „niewniesienie opłat związanych z odbywaniem studiów” [zobacz: Dudek D. Rozdział 2. Prawa i obowiązki studentów w: Pyter M. (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, Warszawa 2012, s. 942]. Skreślenie studenta z listy studentów przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni we wspomnianych wyżej trzech przypadkach jest decyzją uznaniową, do której stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. [zobacz: wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 660/07, CBOSA]. Praktyka stosowania art. 190 ust. 2 PSW przez szkoły wyższe, jak uwidacznia dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych, sprowadza się często do użycia przez organy uczelni narzędzi wykładni rozszerzającej w sposób niekorzystny dla studenta. Skrajnym przykładem powyższego czy wręcz nieskrępowanej dowolności interpretacyjnej organów uczelni, mającej negatywne skutki dla studenta, jest kazus studenta poddany analizie przez WSA w Warszawie w wyroku z 12 marca 2015 r. [sygn. akt II SA/Wa 1247/14, CBOSA]. W orzeczeniu tym krytycznie odniesiono się do uzasadnienia uznaniowego skreślenia z listy studentów, które cechowało się niewłaściwym podciągnięciem sytuacji faktycznej pod przesłanki natury prawnej.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach z zakresu PSW skłania do intuicyjnego wniosku, że w sporach studentów i doktorantów z uczelniami te ostatnie dość często odwołują się do argumentu „z odpowiedniego stosowania” – na uzasadnienie niezachowania wszelkich standardów przewidzianych do rozstrzygnięcia określonego zagadnienia. Takiej postawie sprzyja niestety dość niejasne i dające pole do nadużyć w stosunku do studentów i doktorantów stanowisko sądów administracyjnych. W ich orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że „odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a.” oznacza zachowanie przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia spraw i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony [zobacz: wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/06, CBOSA; wyrok WSA w Olsztynie z 20 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 588/06, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1247/14, CBOSA]. Pogląd ten – jak pisze wprost Paweł Dańczak – i „wynikający z niego liberalizm co do stosowania przepisów kodeksowych w omawianych sprawach nie sprzyja zapewnieniu stronie należnych gwarancji procesowych. Może natomiast stać się furtką do uznaniowego i wybiórczego korzystania z przepisów kodeksu [postępowania administracyjnego – przyp. P.B.], a nawet ich ignorowania” [Dańczak P., Decyzja administracyjna w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, Warszawa 2015, s. 59]. Z drugiej strony – nieco w opozycji do linii orzeczniczej sądów administracyjnych, według której pojęcie „odpowiedniego stosowania” oznacza „zachowanie przez organ minimum procedury administracyjnej”, znajduje się istotne dla spraw z zakresu PSW orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zakreślające szerzej formułę „odpowiedniego stosowania”: „Nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie k.p.a., winny mieć zastosowanie do adresata »decyzji« rektora, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają” [wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK18/99].

Janusz Borkowski zwrot „odpowiednie stosowanie” określa jako „przejaw ostrożności prawodawcy, który zamierza zapobiec mechanicznemu przenoszeniu uregulowań jednego aktu prawnego w obszar stosowania drugiego aktu prawnego, a nie ma jednocześnie pełnej wiedzy o wymagających uszanowania odrębnościach tej drugiej dziedziny” [Borkowski J., glosa do wyroku NSA z 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1994, z. 7-8, poz. 131, s. 344]. W praktyce uczelni objawia się to poprzez pozostawienie przez ustawodawcę niektórych zagadnień kompetencji organów uczelnianych. Znajduje tu często zastosowanie anachroniczna instytucja „władztwa zakładowego”, którym jakoby dysponują szkoły wyższe w odniesieniu do studentów i doktorantów. Na marginesie – należy odnotować coraz częstszą krytykę podziału aktów wydawanych przez uczelnię jako zakład administracyjny na wewnątrzzakładowe i te o charakterze zewnętrznym. Zastrzeżenia te zasadzają się na przekonaniu o anachroniczności instytucji władztwa zakładowego, niedostosowanej do systemu demokratycznego państwa prawnego i wątpliwej choćby z punktu widzenia konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) czy międzynarodowych standardów ochrony praw człowieka (m.in. art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka) [zobacz: Łętowska E., O definicji prawa do sądu, „Państwo i Prawo”, 2002, s. 12]. Znamienne, że o ile dotąd krytyka zasadności istnienia rozgraniczenia aktów na zewnętrzne (decyzje administracyjne) i wewnętrzne (niebędące decyzjami administracyjnymi) pochodziła głównie od doktryny prawa administracyjnego [np. pozycja cytowana: Dańczak P., Decyzja administracyjna…, s. 82-93], to obecnie, zdaje się, także sądy administracyjne zaczęły z wolna dostrzegać wadliwość tej konstrukcji [zobacz: postanowienie NSA z 30 stycznia 2015 r., I OSK 74/15, CBOSA]. Oznacza to zasadniczy zwrot w dotychczasowej linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego i przyłożenie większej wagi do kwestii zabezpieczenia praw studentów i doktorantów [zobacz: Brzuszczak P. w: Czuryk M., Karpiuk M., Kostrubiec J. (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym po nowelizacji. Komentarz praktyczny, Warszawa 2015, s. 145-148].

Judykatura wskazuje na konieczność stosowania bez modyfikacji następujących zasad ogólnych k.p.a.: praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), budzenia zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.), dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) czy zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). Cytowany już Paweł Dańczak postuluje jeszcze uzupełnienie tej listy o zasady: załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), informowania (art. 9 k.p.a.), szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), formy pisemnej (art. 14 k.p.a.) oraz sądowej kontroli decyzji administracyjnych (art. 16 par. 2 k.p.a.). [pozycja cytowana: Dańczak P., Decyzja administracyjna…, s. 60-61].

Poniżej zostaną opatrzone komentarzem najczęstsze naruszenia przepisów k.p.a. przez szkoły wyższe. Charakterystyka ta jest oparta na podstawie nadesłanych przez uczelnie materiałów (przede wszystkim: wewnątrzuczelnianych regulaminów przyznawania doktorantom świadczeń pomocy materialnej, stypendium doktoranckiego, zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej; wzorów decyzji o przyznaniu/odmowie przyznania danego świadczenia pomocy materialnej, stypendium doktoranckiego, zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej; protokołów z posiedzeń komisji stypendialnych i odwoławczych komisji stypendialnych; informacji i wyjaśnień udzielonych przez badane szkoły wyższe w ogóle). Siłą rzeczy – ramy niniejszego opracowania nie pozwalają na wyczerpującą analizę każdego z poruszanych zagadnień, stąd zasygnalizowane zostaną jedynie najczęściej pojawiające się problemy ze stosowaniem przez organy uczelni przepisów k.p.a. oraz specyficzne rozwiązania przyjęte przez niektóre z diagnozowanych szkół wyższych (owa specyficzność ma z reguły charakter negatywny).

1. Zasada praworządności (art. 6 k.p.a.)

Jest to najważniejsza zasada ogólna k.p.a. Koresponduje ona z art. 7 Konstytucji RP i nie wymaga tutaj dodatkowego komentarza. Najczęstszymi formami naruszenia art. 6 k.p.a. w praktyce organów uczelnianych w sprawach świadczeń pieniężnych dla doktorantów jest rozszerzenie enumeratywnego katalogu przesłanek otrzymania określonego świadczenia pomocy materialnej, stypendium doktoranckiego, zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej zawartego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że organy administracji uniwersyteckiej zamieszczają nierzadko w aktach prawa wewnętrznego kryteria, do których określenia nie posiadają stosownego upoważnienia. Niejednokrotnie można również zaobserwować niedokładną, wynikającą z niestaranności prawniczej, implementację regulacji rangi ustawowej czy rozporządzenia, co przejawia się zazwyczaj poprzez nieświadome pominięcie jakiegoś fragmentu przepisu.

2. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.)

Organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W praktyce prowadzenia postępowań wyjaśniających przez organy uczelni można dostrzec ich powierzchowność czy wręcz niestaranność, wynikające m.in. z masowości niektórych spraw (sprawy stypendialne, rekrutacyjne, skreślenia z listy studentów/doktorantów, zaliczenia roku studiów), ale także z nieświadomości znaczenia niektórych czynności administracyjnych dla poprawnego przebiegu postępowania [pozycja cytowana: Dańczak P., Decyzja administracyjna…, s. 226-317].

3. Zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.)

Z zasadą szybkości i prostoty postępowania koresponduje art. 35 k.p.a. zakreślający miesięczny termin na załatwienie sprawy, a w sprawach szczególnie skomplikowanych – co najwyżej dwumiesięczny, po uprzednim zawiadomieniu strony (art. 36 k.p.a.). Nierzadkie w praktyce funkcjonowania komisji stypendialnych są przypadki bezczynności czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania. W tym miejscu należy jednak wskazać, że wynika to niekiedy z niewielkiej liczby osób chętnych do pracy w organach zajmujących się przyznawaniem świadczeń pomocy materialnej/stypendiów dla studentów lub doktorantów, niskiego stopnia profesjonalizacji działań komisji stypendialnych, nieświadomości prawnej.

4. Zasada pisemności (art. 14 k.p.a.) i zasada oficjalności doręczeń (art. 39 k.p.a.)

Istotnym problemem w sprawach świadczeń pieniężnych dla doktorantów jest forma ich załatwienia i sposób doręczenia decyzji. Decyzje o przyznaniu pomocy materialnej/stypendium są decyzjami administracyjnymi – zawierają bowiem władcze rozstrzygnięcie, skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata oraz dotyczące bezpośrednio jego praw i obowiązków. Analiza materiałów nadesłanych przez uczelnie uwidacznia częste przypadki informowania o otrzymanych świadczeniach pieniężnych, a w istocie swoiste „doręczanie” decyzji poprzez wywieszanie zbiorczej listy ich beneficjentów, wysłanie wiadomości mejlowej, uczynienie adnotacji „tak/nie” na wniosku o przyznanie świadczenia. W odniesieniu do pomocy materialnej o charakterze socjalnym należy dostrzec w takich praktykach elementy stygmatyzujące – taką funkcję pełni np. informacja o przyznanych zapomogach czy stypendiach socjalnych zamieszczona w ogólnodostępnej gablocie w budynku uczelnianym. Nierzadkie są również przypadki telefonicznego komunikowania wnioskodawcy motywów podjęcia decyzji negatywnej w związku z lakonicznością pisemnego uzasadnienia [zobacz: wyrok WSA w Krakowie z 17 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 993/14, CBOSA].

5. Zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.)

Uczelnie nie przestrzegają zasady dwuinstancyjności postępowania nierzadko poprzez niepowoływanie odwoławczych komisji stypendialnych jako organów II instancji w stosunku do komisji stypendialnych. Zjawisko rozpatrywania odwołania przez organ, który wydawał decyzję w I instancji, stanowi jedno z najczęściej występujących naruszeń k.p.a. w ramach procedury przyznawania świadczeń pieniężnych dla studentów/doktorantów.

6. Zasada trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.)

Na rozstrzygnięcia w sprawach stypendialnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Organy uczelniane często nie zamieszczają w treści decyzji administracyjnej pouczenia o takiej możliwości. Osobliwym przypadkiem wśród badanych przez Fundusz Pomocy Stypendialnej szkół wyższych była wewnątrzuczelniana ścieżka postępowania skargowego, która w mniemaniu kierownictwa miała zastępować procedurę sądowoadministracyjną [w omawianym monitoringu przypadek instytutu B-023]. Organ uczelniany w wydawanych przez siebie decyzjach dotyczących świadczeń pieniężnych dla doktorantów nie informował w pouczeniu o możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, wskazując jednocześnie, że doktorantowi przysługuje skarga do innego organu uczelnianego.

7. Wyłączenie pracownika (art. 24 k.p.a.)

Wobec członków komisji stypendialnych stosuje się przepisy k.p.a. traktujące o wyłączeniu pracownika. Obowiązek ten nie jest, niestety, powszechnie znany osobom zasiadającym w uczelnianych komisjach stypendialnych. W tym kontekście z reguły dochodzi do naruszenia art. 24 par. 1 pkt 1 i 5 k.p.a., które przewidują wyłączenie pracownika w przypadkach bycia stroną postępowania (członek komisji stypendialnej przyznający sobie samemu świadczenie) oraz w sytuacji uczestnictwa w wydawaniu w I instancji zaskarżonej decyzji. W protokołach z posiedzeń komisji stypendialnych udostępnionych na potrzeby monitoringu prowadzonego przez Fundację niejednokrotnie można zaobserwować brak stosownej wzmianki o wyłączeniu się członka komisji stypendialnej z rozstrzygania jego indywidualnej sprawy. Z art. 24 par. 1 pkt 5 związana jest immanentnie zasada dwuinstancyjności postępowania. Zagadnieniem wyłączenia pracownika uczelni w przypadku rozstrzygania spraw stypendialnych (w przywoływanych przypadkach – wydającego decyzję prorektora) zajął się m.in. WSA w Łodzi w wyrokach z 12 czerwca 2013 r. [sygn. akt III SA/Łd 277/13, CBOSA oraz III SA/Łd 278/13, CBOSA].

8. Obowiązek sporządzenia protokołu (art. 67-68 k.p.a.)

Główny zarzut, jaki należy podnieść w związku z obowiązkiem sporządzenia protokołów, np. z posiedzeń komisji stypendialnych, to ich zdawkowość, brak informacji dotyczących uczestników posiedzenia czy argumentów dotyczących podjęcia przez komisję określonego rozstrzygnięcia.

9. Dowody (art. 75-84 k.p.a.)

W odniesieniu do materiału dowodowego w sprawach o udzielenie pomocy materialnej, stypendium doktoranckiego, zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej zauważalna jest nieznajomość przez organy uczelniane treści art. 75 k.p.a., wskazującego, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Uwidacznia się to w szczególności w sprawach z zakresu przyznawania zapomóg poprzez tworzenie zarówno faktyczne, jak i prawne (w aktach prawa wewnętrznego) zamkniętych katalogów dowodów. Doniosłością dowodu w postępowaniu o przyznanie stypendium doktoranckiego zajął się w interesującym wyroku z 3 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu [sygn. akt IV SA/Po 1043/14, CBOSA].

10. Decyzja administracyjna (art. 107 k.p.a.)

Najważniejsze uchybienia związane z treścią decyzji administracyjnych w sprawach o przyznanie świadczeń pieniężnych dla doktorantów to: brak uzasadnienia prawnego odnoszącego się do indywidualnego przypadku danego wnioskodawcy, brak pouczenia, brak na decyzji podpisów członków komisji stypendialnych – organu kolegialnego, lapidarność uzasadnienia faktycznego i prawnego, często przygotowanego w myśl zasady „kopiuj – wklej”. Na nieprzekonujące uzasadnienie decyzji o odmowie przyznania stypendium doktoranckiego (w zakresie punktowej oceny dorobku naukowego kandydata do stypendium) zwrócił uwagę WSA w Krakowie w wyroku z 17 listopada 2014 r. [sygn. akt III SA/Kr 994/14, CBOSA].

11. Prawo do odwołania (art. 127-140 k.p.a.)

Bodaj najbardziej wymyślne naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących prawa do odwołania w analizowanych przez Fundację przypadkach stanowiło zobligowanie doktoranta do przedstawienia w odwołaniu jego rozbudowanego uzasadnienia pod rygorem odrzucenia odwołania z przyczyn formalnych. Mamy tu do czynienia z pogwałceniem art. 128 k.p.a., który wskazuje, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Stosowanie przepisów PSW w praktyce działania organów uczelnianych
przyznających doktorantom świadczenia pieniężne

W tej części artykułu analizie zostaną poddane świadczenia pieniężne przyznawane doktorantom na podstawie art. 199, art. 200-201 PSW oraz Rozporządzenia ministra nauki i szkolnictwa wyższego w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich. Niniejsze rozważania pomijają  wprowadzone nowelizacją z 11 lipca 2014 r. art. 199 ust. 1a-1b. Przepisy te dotyczą bowiem możliwości ubiegania się przez doktoranta o zakwaterowanie w domu studenckim uczelni, o wyżywienie w stołówce studenckiej uczelni oraz o zakwaterowanie małżonka i dziecka w domu studenckim uczelni – nie było to przedmiotem zapytań wysłanych przez Fundację do szkół wyższych.

A. Świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym (stypendium socjalne, zapomoga, stypendium specjalne dla osób niepełnosprawnych)

Niewątpliwie implementacja przepisów dotyczących świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym sprawia uczelniom najwięcej trudności. Nie wdając się nadto w szczegółowe unormowania wszystkich tego rodzaju świadczeń pieniężnych, można wskazać dwie główne przyczyny tego stanu rzeczy: konieczność dokonania przez organy uczelniane samodzielnej oceny zasadności przyznania zapomogi oraz znaczną liczbę skomplikowanych przepisów regulujących przesłanki otrzymania stypendium socjalnego (w tym dużą liczbę przepisów odsyłających do innych źródeł). Rozwijając nieco tę myśl – analiza materiałów nadesłanych do Fundacji przez uczelnie uwypukla problemy komisji stypendialnych z rozpoznaniem sytuacji zdarzenia losowego (zapomoga), natomiast w przypadku stypendium socjalnego mamy do czynienia z pewną niezdolnością do poruszania się przez organy uczelniane w przestrzeni co najmniej trzech porządków: art. 179 PSW zawierającego odesłania do innych ustaw, ustawy o świadczeniach rodzinnych – kluczowej m.in. dla sposobu obliczenia miesięcznej wysokości dochodu na osobę w rodzinie studenta/doktoranta – oraz przepisów prawa wewnętrznego szkół wyższych, zwłaszcza regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów/doktorantów. Częstym zjawiskiem, zauważalnym przy analizie wewnątrzuczelnianych przepisów z zakresu przyznawania pomocy materialnej, jest ich nieaktualność. Liczne zmiany treści art. 179 ust. 5 PSW, dotyczące dochodów, których nie wlicza się do miesięcznej wysokości dochodu na osobę w rodzinie studenta/doktoranta, powodują, że niektóre szkoły wyższe nie nadążają z dostosowaniem swoich przepisów prawa wewnętrznego do normy rangi ustawowej. Trudno rzecz jasna szukać w nadprodukcji nowel do PSW usprawiedliwienia dla wadliwie skonstruowanych uczelnianych regulaminów przyznawania świadczeń pomocy materialnej. Okoliczność stale zmieniających się przepisów prawa powszechnie obowiązującego z sektora nauki i szkolnictwa wyższego jest jednak symptomatyczna dla sytuacji niesprawności legislacyjnej wewnątrz szkół wyższych.

Istotnym problemem z punktu widzenia wnioskodawców, zauważalnym m.in. w analizie protokołów z posiedzeń organów przyznających świadczenia pomocy materialnej, jest nierzadko długi termin załatwienia sprawy. W przypadku świadczeń pieniężnych dla doktorantów nie można dostrzec, poza miesięcznym terminem zakreślonym w art. 35 par. 3 k.p.a., w praktyce organów uczelnianych jakiejś specjalnej priorytetowej ścieżki rozpatrywania wniosków stypendialnych. Najczęściej jednak decyzje o przyznaniu czy odmowie przyznania określonego świadczenia zapadają ze znacznym przekroczeniem owego miesięcznego terminu. Wpływ na to mają także uwarunkowania natury obiektywnej: niewielki liczebnie skład komisji stypendialnych, brak czynnika fachowego w tych gremiach w postaci np. wyspecjalizowanych prawników (zarówno doktoranci, jak i pracownicy administracji uczelnianej zasiadający w komisjach stypendialnych „uczą się” trybu przyznawania świadczeń pieniężnych dopiero w trakcie zajmowania się konkretnymi wnioskami), brak systemu motywacyjnego dla studenckich czy doktoranckich członków komisji stypendialnych w formie choćby skromnego wynagrodzenia, konieczność pogodzenia pracy studentów/doktorantów w komisjach stypendialnych z innymi zobowiązaniami: zawodowymi, rodzinnymi czy akademickimi (rozpatrywanie wniosków o przyznanie świadczeń pomocy materialnej „po godzinach”), spiętrzenie liczby wniosków w określonych okresach roku akademickiego (z reguły na początku każdego z semestrów). Jak wskazują nadesłane do Fundacji materiały – na osobny komentarz zasługują okresy, w których na uczelniach nie odbywają się z reguły zajęcia. Chodzi tu o okres wakacyjny, przerwy semestralnej czy przerw świątecznych, w trakcie których faktycznie nie rozpatruje się wniosków o przyznanie pomocy materialnej. Niektóre z badanych uczelni w regulaminach przyznawania świadczeń pomocy materialnej wprost zastrzegły, że wnioski złożone we wzmiankowanych okresach nie będą rozpatrywane [np. w realizowanym monitoringu przypadek uczelni D-071]. Są to rozwiązania niezgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, kontrproduktywne wobec charakteru zapomogi (przyznawanej w związku ze zdarzeniem losowym wywołującym u wnioskodawcy lub jego najbliższej rodziny przejściowe trudności materialne) – jest to dostrzegalne zwłaszcza w przypadku wniosków o zapomogę złożonych w okresie wakacyjnym. Zasadne wydaje się zatem wprowadzenie, być może nawet na poziomie przepisów ustawowych, terminu, w którym wniosek o zapomogę powinien zostać obligatoryjnie rozpatrzony (np. w terminie tygodnia-dwóch tygodni od jego złożenia).

Gwoli doprecyzowania – należy przywołać treść art. 199 ust. 4 PSW, który odsyła w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów do przepisów o pomocy materialnej dla studentów.

W celu przejrzystego wyeksponowania najczęstszych mankamentów wewnątrzuczelnianego trybu przyznawania zapomóg oraz stypendiów socjalnych właściwe wydaje się zastosowanie wyliczenia wzmiankowanych wad. Ma to szczególny walor w kontekście, jak się zdaje, nagminnego działania w myśl metody „kopiuj – wklej” przy okazji tworzenia regulaminów przyznawania świadczeń pieniężnych dla doktorantów. W istocie powtarzalność pewnych błędów (także tych niepospolitych) we wspomnianych przepisach dowodzi, że niektóre spośród badanych uczelni preferują sięganie do już uchwalonych i praktykowanych regulacji z obszaru przyznawania świadczeń pomocy materialnej, stypendium doktoranckiego czy zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej.

A1. Wybrane nieprawidłowości związane z przyznawaniem przez uczelnie zapomóg (głównie na podstawie wewnątrzuczelnianych regulaminów przyznawania świadczeń pomocy materialnej):

1. wprowadzenie ograniczenia co do liczby przyznawanych zapomóg na jednego doktoranta w ciągu roku akademickiego,
2. wykluczenie możliwości przyznania zapomogi więcej niż jeden raz z tytułu tego samego zdarzenia [przypadek uczelni B-078],
3. ustanowienie terminu zawitego (czyli takiego, którego niedotrzymanie sprawia, że złożenie wniosku będzie bezskuteczne – przyp. P.B.) na złożenie wniosku o zapomogę (np. do 30 dni po rozpoczęciu danego semestru roku akademickiego lub np. w ciągu dwóch miesięcy od zdarzenia losowego),
4. zakaz kumulacji świadczeń pomocy materialnej (np. osobie otrzymującej stypendium socjalne nie może zostać przyznana zapomoga),
5. wymóg przedłożenia przez wnioskodawcę zaświadczeń o dochodach członków rodziny za rok poprzedzający rok, w którym złożono wniosek o przyznanie zapomogi, zaświadczeń o aktualnych zarobkach członków rodziny,
6. wymóg obligatoryjnego przedłożenia przez wnioskodawcę określonych przez komisję stypendialną dokumentów, od czego uzależnia się merytoryczne rozpoznanie wniosku,
7. wymóg przedłożenia opinii stosownego organu na potwierdzenie uszczerbku w dobrach majątkowych doktoranta lub jego najbliższej rodziny albo zwiększenie potrzeb majątkowych po stronie doktoranta lub jego najbliższej rodziny,
8. błędne kwalifikowanie urodzenia dziecka czy zawarcia małżeństwa jako zdarzenia losowego,
9. wyłączenie możliwości przyznania stypendium socjalnego studentowi skreślonemu z listy studentów – także poza uczelnią, na której doktorant składa wniosek [przypadek uczelni E-090],
10. nałożenie na doktoranta obowiązku zwrotu świadczenia w przypadkach przewidzianych przez stosowne przepisy niejako automatycznie (ipso iure), bez uprzedniego wzruszenia decyzji przez organ, który przyznał świadczenie,
11. wprowadzenie katalogu zamkniętego sytuacji, które kwalifikują do ubiegania się o zapomogę [przypadek uczelni D-086],
12. wyłączenie możliwości ubiegania się o świadczenie w okresie przerwy międzysemestralnej [przypadek uczelni D-071],
13. wprowadzenie przesłanki uniemożliwiającej otrzymanie świadczenia – w postaci okoliczności zarobkowania przez doktoranta [przypadek uczelni D-066],
14. komisja stypendialna traktowana jako podmiot opiniujący wniosek o zapomogę, a nie jako organ przyznający zapomogę,
15. wykluczenie z grona osób mogących starać się o zapomogę – postanowienie o treści: „Regulamin nie odnosi się do cudzoziemców” [przypadek instytutu C-022],
16. przyznawanie w ramach zapomóg środków na zakup pomocy naukowych potrzebnych do realizacji podnoszenia kwalifikacji zawodowych [przypadek instytutu D-001].

A2. Wybrane nieprawidłowości związane z przyznawaniem przez uczelnie stypendiów socjalnych (głównie na podstawie wewnątrzuczelnianych regulaminów przyznawania świadczeń pomocy materialnej):

1. ustanowienie terminu zawitego na złożenie wniosku o stypendium socjalne (np. do 10 października danego roku kalendarzowego),
2. zakaz kumulacji świadczeń pomocy materialnej (np. osobie otrzymującej stypendium dla najlepszych doktorantów nie może zostać przyznane stypendium socjalne),
3. wypłata stypendium socjalnego w innym okresie niż co miesiąc (np. co dwa miesiące albo realizacja wypłaty stypendium socjalnego za październik w listopadzie) – wbrew art. 184 ust. 3 PSW,
4. wstrzymanie wypłaty stypendium socjalnego po wszczęciu postępowania karnego lub dyscyplinarnego przeciwko doktorantowi,
5. wstrzymanie wypłaty stypendium socjalnego w związku z zawieszeniem w prawach doktoranta, mimo braku prawomocnego orzeczenia komisji dyscyplinarnej zawierającego sankcję w postaci wstrzymania wypłaty świadczeń pieniężnych dla doktorantów,
6. wstrzymanie wypłaty stypendium socjalnego w związku z wyjazdem doktoranta za granicę [przypadek uczelni D-086],
7. przyznanie stypendium socjalnego na inny okres niż semestr lub rok akademicki (np. na 9 miesięcy, czyli na okres faktycznego odbywania zajęć w szkole wyższej) – wbrew art. 184 ust. 2 PSW,
8. nałożenie na doktoranta obowiązku informowania o polepszeniu jego sytuacji materialnej lub członków jego najbliższej rodziny (kiedy uzyskiwany dochód nie kwalifikowałby do uzyskania stypendium socjalnego), mimo że stypendium socjalne jest przyznawane na pełny okres – semestr lub rok akademicki i na podstawie okoliczności istniejących w chwili rozpatrywania wniosku o jego przyznanie,
9. wyłączenie możliwości przyznania stypendium socjalnego studentowi kiedykolwiek skreślonemu z listy studentów [przypadek uczelni E-090],
10. wykluczenie konkubenta/konkubiny rodzica wnioskodawcy jako opiekuna faktycznego [zobacz: wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1853/11, CBOSA],
11. nałożenie na doktoranta obowiązku zwrotu świadczenia w przypadkach przewidzianych przez stosowne przepisy niejako automatycznie (ipso iure), bez uprzedniego wzruszenia decyzji przez organ, który przyznał świadczenie,
12. zmiana wysokości świadczenia w ciągu roku akademickiego [przypadki uczelni C-087 oraz D-081],
13. wyłączenie możliwości ubiegania się o świadczenie w okresie przerwy międzysemestralnej [przypadek uczelni D-071],
14. wprowadzenie przesłanki uniemożliwiającej otrzymanie świadczenia – w postaci okoliczności zarobkowania przez doktoranta [przypadek uczelni D-066],
15. komisja stypendialna jako podmiot opiniujący wniosek o stypendium socjalne, a nie jako organ przyznający stypendium socjalne,
16. utrzymywanie w regulaminach przyznawania świadczeń pomocy materialnej nieaktualnego zgodnie z PSW świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego,
17. wstrzymanie wypłaty stypendium w przypadku nieodebrania decyzji o jego przyznaniu w sekretariacie jednostki naukowej [przypadek instytutu D-051],
18. wykluczenie z grona osób mogących starać się o stypendium cudzoziemców – postanowienie o treści: „Regulamin nie odnosi się do cudzoziemców” [przypadek instytutu C-022],
19. wymóg uzyskania przez doktoranta na wniosku o stypendium socjalne opinii kierownika studiów doktoranckich [przypadek instytutu C-007].

Warto w tym miejscu odnotować, że stypendium specjalne dla osób niepełnosprawnych ze względu na jego obiektywny charakter i klarowność regulacji nie przysparza szkołom wyższym tak wielu trudności jak procedura przyznawania zapomóg czy stypendiów socjalnych.

B. Stypendium dla najlepszych doktorantów (świadczenie pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym)

Przepisy dotyczące stypendium dla najlepszych doktorantów, w odróżnieniu do pozostałych świadczeń pieniężnych dla doktorantów, nie nastręczają uczelniom zbyt wielu kłopotów. Analiza funkcjonowania w praktyce tych regulacji wskazuje, że jednak pewien problem stanowi jakość aktów prawa wewnętrznego szkół wyższych, które uszczegóławiają kryteria wymienione w art. 199 ust. 5 pkt 2 („bardzo dobre lub dobre wyniki egzaminów objętych programem studiów doktoranckich”, „postępy w pracy naukowej i przygotowaniu pracy doktorskiej”, „szczególne zaangażowanie w pracy dydaktycznej”). Wewnątrzuczelniane regulaminy przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów zawierają bowiem nierzadko ustępy zakładające znaczną dowolność interpretacyjną przy rozpatrywaniu wniosków o stypendia dla najlepszych doktorantów przez powołane do tego osoby. Zgodnie z art. 199 ust. 5 pkt 1 PSW na pierwszym roku studiów doktoranckich stypendium dla najlepszych doktorantów może być przyznane doktorantowi, który osiągnął bardzo dobre wyniki w postępowaniu rekrutacyjnym na studia trzeciego stopnia.

Niekiedy szkoły wyższe – jak wskazuje analiza wewnątrzuczelnianych regulaminów przyznawania świadczeń pomocy materialnej – dokonują również w sposób nieuprawniony rozszerzenia zamkniętego katalogu przesłanek otrzymania stypendium dla najlepszych doktorantów, zawartego w art. 199 ust. 5 PSW. Gwoli przykładu można by wymienić przesłanki: „uczestnictwo w organach samorządu doktorantów”, „członkostwo w komisji stypendialnej”, „sytuacje wyjątkowe na korzyść i niekorzyść doktoranta”.

C. Stypendium doktoranckie i zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej

Stypendium doktoranckie może otrzymać jedynie uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich. Z kolei art. 200a ust. 1 PSW, traktujący o zwiększeniu stypendium doktoranckiego, wskazuje, że zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej przysługuje doktorantom wyróżniającym się „w pracy naukowej i dydaktycznej”, co w praktyce oznacza ograniczenie zakresu podmiotowego adresatów tego świadczenia pieniężnego jedynie do doktorantów uczelni (publicznych i niepublicznych), „bowiem niewiele jednostek naukowych prowadzi działalność dydaktyczną” [Izdebski H., Zieliński J., Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 569]. Obostrzenie to dotyka w szczególności doktorantów instytutów naukowych PAN. Według art. 200a ust. 2 PSW doktorantowi znajdującemu się w grupie najlepszych doktorantów, liczącej nie więcej niż 30 proc. osób na roku, któremu nie przyznano stypendium doktoranckiego, przyznaje się środki finansowe w wysokości kwoty zwiększenia stypendium. W takim przypadku kwota zwiększenia stypendium staje się stypendium doktoranckim. Przepis ten, wprowadzony nowelizacją PSW z 18 marca 2011 r., wywoływał liczne wątpliwości interpretacyjne. Nowelą z 11 lipca 2014 r. zmieniono jego brzmienie, zastępując zwrot „znajdującemu się w grupie 30 proc. najlepszych doktorantów” sformułowaniem „znajdującemu się w grupie liczącej nie więcej niż 30 proc. najlepszych doktorantów”, zaś zdanie drugie art. 200a ust. 2 PSW o treści w wersji z 2011 r.: „Zwiększenie to staje się stypendium doktoranckim” otrzymało za sprawą nowelizacji z 2014 r. brzmienie: „Kwota zwiększenia stypendium staje się stypendium doktoranckim”. Zawiłości interpretacyjne art. 200a ust. 2 PSW w brzmieniu z 2011 r. tak wyjaśnia Dariusz Dudek: „Pomimo niezręczności sformułowania ustawowego, intencja komentowanego przepisu jest jasna. Doktorant należący do grupy 30 proc. najlepszych jest ipso facto uprawniony, z mocy ustawy i niezależnie od ogólnych reguł przyznawania stypendium doktoranckiego, do jego otrzymania w tej właśnie wysokości: kwoty zwiększenia. Kwota ta staje się zatem albo samoistnym stypendium, albo jego składnikiem (w przypadku osób, już uprzednio otrzymujących regularne stypendium doktoranckie)” [pozycja cytowana: Dudek D. w: Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, s. 981]. Jednocześnie dodaje: „W każdym przypadku, świadczenie to ma charakter nagrodowy i motywacyjny, a wymiar projakościowy dotyczy korzyści nie tylko samego doktoranta, ale i całej uczelni, a nawet nauki, jako takiej” [tamże, s. 981].

Więcej uwagi należy poświęcić wspomnianemu już kryterium „wyróżniania się w pracy naukowej i dydaktycznej”. Taka konstrukcja tego fragmentu art. 200a ust. 1 PSW wskazuje prima facie na koniunkcję, czyli wymóg bycia doktorantem „wyróżniającym się” zarówno w pracy naukowej, jak i dydaktycznej”, co wyklucza z grona adresatów zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej doktorantów na pierwszym roku studiów doktoranckich. Trudno im bowiem „wyróżnić się” pracą dydaktyczną przed podjęciem studiów doktoranckich. Jednocześnie w tym samym przepisie jest mowa o „najlepszych doktorantach na poszczególnych latach studiów” bez wyłączenia doktorantów na pierwszym roku studiów doktoranckich. Odnosząc to sformułowanie do innych przepisów PSW (np. art. 184 ust. 5), nasuwa się wniosek, że ustawodawca zazwyczaj wyraźnie zaznacza, jakiej grupy osób określona regulacja nie dotyczy. Wykładnia systemowa tego fragmentu wskazywałaby zatem, że wśród potencjalnych beneficjentów zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej należy uwzględnić także doktorantów na pierwszym roku studiów doktoranckich. Więcej – Rozporządzenie ministra nauki i szkolnictwa wyższego w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich z 12 grudnia 2013 r., wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 201 PSW, w par. 14 ust. 3 pkt 1 wprost stwierdza, że zwiększenie stypendium doktoranckiego może być przyznane „na pierwszym roku studiów doktoranckich – doktorantowi, który osiągnął bardzo dobre wyniki w nauce w trakcie studiów drugiego stopnia albo jednolitych studiów magisterskich lub w postępowaniu rekrutacyjnym”. Powyższe wskazuje, że legislator, choć użył koniunkcji „w pracy naukowej i dydaktycznej”, miał raczej na myśli alternatywę łączną „w pracy naukowej lub dydaktycznej” [zobacz: Ziembiński Z., Logika praktyczna, Warszawa 2013, s. 87; wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2528/12, CBOSA]. Obecnie obowiązujące Rozporządzenie ministra nauki i szkolnictwa wyższego w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich z 24 października 2014 r. pomija natomiast milczeniem w par. 14 zakres podmiotowy adresatów zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej. Trudno zatem w tak nieprecyzyjnym i pogmatwanym prawodawstwie znaleźć jednoznaczną odpowiedź na pytanie o to, czy treść art. 200a PSW odnosi się również do doktorantów na pierwszym roku studiów doktoranckich.

C1. Wybrane nieprawidłowości związane z przyznawaniem przez uczelnie stypendiów doktoranckich i zwiększeń stypendiów doktoranckich z dotacji projakościowej:

1. obliczenie grupy 30 proc. najlepszych doktorantów z grupy doktorantów wszystkich lat studiów doktoranckich, a nie osobno dla poszczególnych roczników [zagadnienie to było przedmiotem skarg doktorantów do sądów administracyjnych, zobacz: wyrok WSA w Krakowie z 12 listopada 2013 r., sygn. akt. III SA/Kr 342/13, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 608/13, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 606/13, CBOSA],
2. ograniczenie możliwości ubiegania się o zwiększenie stypendium doktoranckiego doktorantom studiów niestacjonarnych poprzez zawężenie kręgu adresatów świadczenia jedynie do grupy doktorantów studiów stacjonarnych [przypadek uczelni E-070],
3. zaokrąglanie w górę liczby beneficjentów zwiększenia stypendium doktoranckiego – przekroczenie ustawowego wskaźnika „nie więcej niż 30 proc. najlepszych doktorantów” [przypadek uczelni D-066],
4. nakaz złożenia wniosku o zwiększenie stypendium doktoranckiego wraz z wnioskiem o stypendium doktoranckie [przypadek uczelni B-083],
5. wprowadzenie przesłanki uniemożliwiającej otrzymanie świadczenia – w postaci okoliczności zarobkowania przez doktoranta [przypadek uczelni D-066],
6. wstrzymanie wypłaty stypendium w przypadku nieodebrania decyzji o jego przyznaniu w sekretariacie jednostki naukowej [przypadek uczelni D-051].

Podsumowanie

Analizę praktyki rozdysponowywania środków publicznych przeznaczonych na pomoc materialną i stypendia dla doktorantów przeprowadzono na podstawie obszernych materiałów przekazanych przez 74 uczelnie i 37 instytutów naukowo-badawczych prowadzących studia doktoranckie. Pewne niepokojące zjawiska w procesie przyznawania świadczeń pieniężnych dla doktorantów są charakterystyczne dla dużej grupy szkół wyższych. W opracowaniu wskazano jednak również przypadki skrajne, incydentalne, specyficzne dla tylko jednej lub co najwyżej kilku uczelni, które znajdują się niekiedy w całkowitej niezgodności z przepisami PSW czy k.p.a.

Na zakończenie tego opracowania użyteczne mogą okazać się wybrane rekomendacje dotyczące zarówno przepisów z zakresu przyznawania świadczeń pomocy materialnej i stypendiów (postulaty de lege lata i de lege ferenda), jak i praktyki ich stosowania – niewymagającej jednak ingerencji w materię prawną. Należy przy tym poczynić zastrzeżenie, że część z tych propozycji zapewne znajdzie powszechną akceptację jako względnie neutralne aksjologicznie i ulepszające procedury udzielania świadczeń pieniężnych dla doktorantów. Inna część poniższych sugestii jest stanowiskiem autora, które wyraża jego pogląd na cele systemu świadczeń pomocy materialnej i stypendiów dla doktorantów, niekiedy rozbieżny z przekonaniami pozostałych autorów raportu.

1. Jeżeli utrzymana zostanie zasada rozdrobnienia regulacji dotyczących świadczeń (na każdej uczelni i w każdym instytucie naukowo-badawczym inny regulamin), to doraźną metodą ograniczenia liczby błędów w regulacjach mógłby być przygotowany przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego ogólnopolski poradnik zawierający katalog zagadnień z obszaru pomocy materialnej i stypendiów, które nastręczają najwięcej trudności (głównie interpretacyjnych) organom uczelnianym.
2. Warto rozważyć – przynajmniej do czasu uproszczenia przepisów o świadczeniach dla doktorantów – wprowadzenie wymogu zatwierdzania wszystkich regulaminów przyznawania świadczeń pomocy materialnej, stypendium doktoranckiego i zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej przez jedną instytucję (np. ministra nauki) w celu swoistej kontroli prewencyjnej, co być może pozwoliłoby na wykluczenie przypadków wydawania przez organy uczelni przepisów rażąco niezgodnych z normami prawa powszechnie obowiązującego. Jest to nawiązanie do art. 161 ust. 3 PSW statuującego ministra obrony narodowej albo ministra właściwego do spraw wewnętrznych jako organy zatwierdzające regulamin studiów odpowiednio na uczelniach wojskowych i uczelniach służb państwowych.
3. Wskazane jest unikanie w przepisach wewnątrzuczelnianych odesłań do innych aktów prawnych (tzw. przepisy blankietowe) choćby ze względu na funkcję informacyjną tych pierwszych wobec studentów/doktorantów.
4. Konieczne jest wprowadzenie, być może nawet na poziomie ustawowym, terminu, do upływu którego podmiot dystrybuujący świadczenia dla doktorantów jest zobowiązany dokonać przelewu. Taki przepis istniał w pierwotnej wersji nowelizacji PSW z 18 marca 2011 r. w odniesieniu do stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (art. 184 ust. 3 PSW: „stypendia […] wypłacane są […] nie później niż do 15 grudnia danego roku”). Został on jednak zniesiony za sprawą noweli PSW z 11 lipca 2014 r. Tego rodzaju regulacja ma znaczenie w kontekście nagminnych przypadków wypłaty gwarantowanych ustawowo świadczeń z wielomiesięcznym opóźnieniem. Niezależnie od tego musi funkcjonować regulacja gwarantująca wypłatę odsetek ustawowych w przypadku nieterminowanej wypłaty świadczenia.
5. Należy poddać pod dyskusję zagadnienie kumulacji świadczeń pieniężnych dla doktorantów. W środowisku akademickim w związku z niewielkim odsetkiem beneficjentów świadczeń przewidzianych w PSW co rusz postuluje się ukierunkowanie stosownych regulacji w stronę większego egalitaryzmu, umożliwiającego dystrybucję stypendiów czy świadczeń pomocy materialnej de facto wśród większej grupy doktorantów. Jest to problem natury aksjologicznej, aktualny w kontekście choćby podobnych kryteriów otrzymania poszczególnych świadczeń pieniężnych.
6. Konieczne jest – w przekonaniu autora – uchwalenie przepisów, które definitywnie wyłączałyby z grupy źródeł dochodu wliczanych do dochodu na osobę w rodzinie studenta/doktoranta uprawniającego do ubiegania się o stypendium socjalne (art. 179 ust. 5 PSW) zarówno świadczenia pieniężne o charakterze socjalnym, jak i te o charakterze naukowym. W obecnym stanie prawnym student/doktorant ponosi przy ubieganiu się o stypendium socjalne swego rodzaju sankcję za wykazanie się (fakultatywne przecież) osiągnięciami naukowymi pozwalającymi mu uzyskać stypendium naukowe. Ma tu miejsce, znów w opinii autora, naruszenie konstytucyjnie gwarantowanej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) poprzez dyskryminację osoby przejawiającej aktywność naukową, nagradzaną w formie stypendium naukowego, przy jednoczesnym uprzywilejowaniu osoby, dla której opłacalne jest w kontekście starań o stypendium socjalne wzbranianie się przed spełnieniem przesłanek, o których mowa w art. 199 ust. 5 pkt 2 PSW.
7. Należy poddać pod dyskusję zagadnienie kumulacji stypendiów motywacyjnych dla doktorantów. W środowisku akademickim w związku z niewielkim odsetkiem beneficjentów tychże świadczeń pieniężnych podnoszony jest coraz częściej argument o konieczności egalitaryzacji systemu przyznawania stypendiów motywacyjnych. W świetle obecnych przepisów doktorant może uzyskać po spełnieniu podobnych przesłanek jednocześnie stypendium dla najlepszych doktorantów, stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, stypendium doktoranckie, zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej. Prowadzi to do sytuacji, w której jedna osoba otrzymuje środki finansowe w łącznej wysokości przekraczającej nierzadko zarobki pracownika naukowego, podczas gdy inny doktorant nie jest beneficjentem żadnego ze wskazanych wyżej stypendiów [zobacz: Doktorant z wyższymi zarobkami niż jego promotor, „Dziennik Gazeta Prawna”, 9 września 2015].
8. W związku z poprzednim punktem pozostaje kwestia możliwości pobierania przez doktoranta stypendium doktoranckiego czy zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej na więcej niż jednym kierunku studiów. W świetle obecnie obowiązujących przepisów nie jest to zabronione. Z kolei zgodnie z art. 199 ust. 4 PSW do przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów (stypendium socjalne, zapomoga, stypendium dla najlepszych doktorantów, stypendium specjalne dla osób niepełnosprawnych, stypendium ministra za wybitne osiągnięcia) stosuje się odpowiednio przepisy o pomocy materialnej dla studentów. W myśl art. 184 ust. 4 PSW student/doktorant studiujący równocześnie na kilku kierunkach studiów może otrzymywać wzmiankowane świadczenia tylko na jednym.
9. Zasadne wydaje się, w związku z relatywnie niewielkim odsetkiem doktorantów kończących studia III stopnia, rozważenie wprowadzenia obowiązku zwrotu środków finansowych przyznanych od II roku studiów w ramach stypendiów motywacyjnych (stypendium dla najlepszych doktorantów, stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, stypendium doktoranckie, zwiększenie stypendium oktoranckiego z dotacji projakościowej) w przypadku nieukończenia studiów doktoranckich. Tego rodzaju regulacje powinny jednak przewidywać rozwiązania na wypadek sytuacji szczególnych, uwarunkowanych obiektywnie (np. trudna sytuacja materialna, względy zdrowotne etc.). Innymi słowy – w przekonaniu autora – nie ma potrzeby przyjmowania unormowań sztywnych, niezawierających pewnego luzu decyzyjnego (dotyczy to zwłaszcza terminu ukończenia studiów doktoranckich). Z drugiej strony występują jednak argumenty przemawiające za pozostawieniem bez zmian aktualnych przepisów – wszak doktorant, choć nie obroni pracy doktorskiej, czyli nie zrealizuje celu studiów doktoranckich, na kolejnych latach studiów może spełniać określone przesłanki otrzymania stypendiów motywacyjnych (mieć osiągnięcia naukowe 
10. W dalszej perspektywie potrzebna jest dyskusja na temat podziału świadczeń pieniężnych dla studentów/doktorantów na socjalne i motywacyjne (naukowe). W środowiskach eksperckich coraz częściej postuluje się wprowadzenie stypendiów o charakterze hybrydowym (łączonym), które uwzględniałyby zarówno dorobek naukowy kandydata do stypendium, jak i jego trudną sytuację materialną.
11. Konieczny jest impuls ze strony ustawodawcy, który skłoni uczelnie do zapewnienia większej trwałości przepisów obowiązujących na uczelniach i w instytutach. Częste zmiany regulacji uczelnianych sprawiają, że system jest nieprzewidywalny, a przez to w znacznym stopniu traci funkcję motywacyjną (nie motywuje do terminowego ukończenia studiów doktoranckich czy większej aktywności naukowej).