"Monitoring wsparcia publicznego dla doktorantów i zabezpieczenia ich praw w umowach" przeprowadziła Fundacja "Fundusz Pomocy Studentom" (FPS) w latach 2014-2015.. Podstawowym materiałem do analizy były dokumenty wewnętrzne uczelni oraz instytutów naukowo-badawczych przekazywane FPS po złożeniu wniosków o dostęp do informacji publicznej.

Ponieważ materiał potrzebny do zbadania sytuacji doktorantów w Polsce był niezwykle obszerny, należało uniknąć przeszkód, z którymi borykają się wszystkie grupy obywateli prowadzące działalność watchdogową, a mianowicie uników stosowanych przez instytucje publiczne, aby nie udostępnić lub udostępnić jak najpóźniej posiadane dokumenty. Najpopularniejszym unikiem jest podważanie faktu, że potrzebne dane stanowią informację publiczną, lub upieranie się przy twierdzeniu, że adresat pytania nie jest organem właściwym do udzielenia odpowiedzi.

W poprzednich monitoringach w imieniu FPS składano zawsze jeden wniosek zawierający spis dokumentów objętych badaniem. Tym razem do każdego podmiotu kierowano przynajmniej trzy wieloelementowe wnioski. Dzięki temu próba podważenia zasadności jednego z pytań składowych lub właściwości organu w jednej z kwestii objętych monitoringiem nie wstrzymywała procedury badania danego podmiotu (był on zobowiązany udzielić odpowiedzi na pytania zawarte w dwóch pozostałych wnioskach).

Niewielkim wsparciem przy realizacji monitoringu były natomiast efekty wcześniejszych potyczek o uzyskanie dostępu do informacji publicznej. FPS ma na swoim koncie dziesiątki wygranych spraw sądowych, które kończyły się uzyskaniem sądowego zobowiązania uczelni do rozpatrzenia wniosku fundacji zgodnie z Ustawą o dostępie do informacji publicznej. Mając na koncie korzystne orzeczenia we wszystkich wojewódzkich sądach administracyjnych oraz w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, można było żywić nadzieję, że bezproduktywny opór organów uczelni przed udostępnianiem treści wydawanych przez nie dokumentów zostanie wreszcie przełamany. Niestety – niskie sankcje, które spotykają podmioty publiczne stosujące obstrukcję oraz brak osobistej odpowiedzialności finansowej osób reprezentujących te organy sprawił, że ponownie konieczne było składanie skarg na bezczynność organów zobowiązanych do udzielania informacji.

Spośród 111 podmiotów objętych monitoringiem 12 przez ponad rok unikało udostępnienia kompletu potrzebnych informacji. W tej grupie połowa przypadków dotyczy uczelni (3 publiczne oraz 3 niepubliczne), a połowa instytutów naukowo-badawczych (2 należące do Polskiej Akademii Nauk oraz 4 samodzielne). Niewielkim usprawiedliwieniem dla drugiej grupy podmiotów jest fakt, że instytucje te prawdopodobnie po raz pierwszy miały do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Jedna z uczelni udzieliła odpowiedzi natychmiast po odebraniu skargi, w związku z tym FPS wycofał skargę jeszcze przed przesłaniem jej do właściwego sądu administracyjnego (II SAB/Kr 143/15, II SAB/Kr 144/15, II SAB/Kr 145/15). W przypadku czterech podmiotów (2 uczelnie, 2 instytuty naukowo-badawcze) organy udzieliły odpowiedzi po przesłaniu skargi do sądu, z tego powodu FPS postanowił zakończyć postępowanie poprzez nieopłacanie wpisu od skargi (II Sab/Wa 786/15, II Sab/Wa 787/15, II Sab/Wa 788/15, II SAB/Wa 789/15, II SAB/Wa 790/15, II SAB/Wa 791/15, IV SAB/Rz 66/15, II SAB/Rz 67/15, II SAB/Rz 68/15). W pozostałych przypadkach organy postanowiły udzielić informacji po otrzymaniu informacji o nadaniu biegu sprawie przez sąd i opłaceniu wpisu sądowego przez FPS. Podobnie w sprawie II SAB/Gl 67/15 FPS nie prowadził dalszego postępowania, gdyż uczelnia poinformowała, że już nie prowadzi studiów doktoranckich. Z uwagi na okoliczności sprawy odstąpiono od dalszych działań. Sąd każdorazowo potwierdził rację FPS co do obowiązku udzielania informacji przez skarżone organy (II SAB/Po 74/15, II SAB/Po 75/15, II SAB/Po 76/15, II SAB/Kr 122/15, II SAB/Kr 123/15, II SAB/Kr 124/15, IV SAB/Wr 181/15, IV SAB/Wr 182/15, IV SAB/Wr 183/15). W tych przypadkach FPS postanowił prowadzić postępowania do końca. Dodatkowo w sprawach oznaczonych sygnaturami II SAB/Wa 758/15, II SAB/Wa 759/15, II SAB/Wa 760/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz II SAB/Kr 122/15, II SAB/Kr 123/15, II SAB/Kr 124/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i IV SAB/Wr 183/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdziły – przyznając słuszność FPS – że bezczynność rektora uczelni niepublicznej była rażącym naruszeniem prawa.

Powodem uznania bezczynności było milczenie organów pomimo oczywistego zobowiązania do udzielenia informacji i pomimo monitów wysyłanych przez FPS. Tę okoliczność podkreślił np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdzając w sprawie o sygnaturze II SAB/Kr 122/15, co następuje:

Tymczasem w ocenianym przypadku, między wpływem wniosku do organu, a udzieleniem informacji publicznej – upłynęło wielokrotnie więcej czasu. W kontekście powyższego, na podkreślenie zasługuje także okoliczność, iż inicjatywą do udostępnienia skarżącej Fundacji informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 21.08.2014 r. – było dopiero złożenie do sądu skargi na bezczynność organu. Wcześniej bowiem organ ten, mimo monitu (e-mail z dnia 16.12.2014 r.), nie reagował na żądanie udostępnienia informacji, której dotyczy niniejsze postępowanie. W ocenie sądu, wskazane okoliczności świadczą o rażącym naruszeniu prawa, o czym sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 par. 1 zd. 2. p.p.s.a.

W sprawie o sygnaturze IV SAB/Wr 183/15, rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, stwierdzono:

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że Rektor Akademii [...] we W. jako podmiot reprezentujący uczelnię wyższą wykonującą zadania publiczne i dysponującą majątkiem publicznym zobowiązany był do udostępnienia – żądanej przez skarżącą – informacji publicznej. Nie budzi również wątpliwości fakt, że informacja publiczna została przez organ udostępniona niezwłocznie po skierowaniu do tego podmiotu skargi na bezczynność, której wyłączną przyczyną – jak podaje organ – było niedopatrzenie.

W podobnej sprawie, gdzie skarżona jest bezczynność dyrektora instytutu naukowo-badawczego, nie wydano do dnia oddania raportu do druku postanowienia ani wyroku (II SAB/Wa 825/15, II SAB/Wa 826/15, II SAB/Wa 827/15).

W jednym przypadku instytut badawczy nie przekazał skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, czym organ go reprezentujący naruszył nie tylko Ustawę o dostępie do informacji publicznej i Kodeks postępowania administracyjnego, ale też Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu FPS został zmuszony do złożenia wniosku o wymierzenie grzywny, aby doprowadzić do złożenia skargi i uzyskania informacji.

W jednym przypadku organ postanowił czekać do samego końca. W sprawach II SAB/Po 71/15, II SAB/Po 72/15 i II SAB/Po 73/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał dyrektora instytutu Polskiej Akademii Nauk do rozpatrzenia wniosków o dostęp do informacji publicznej. Wypada zauważyć stwierdzenie, które sąd zawarł w uzasadnieniu wyroku, przesądzające o obowiązku udzielania informacji przez wszystkich dyrektorów instytutów Polskiej Akademii Nauk:

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżonego organu, że Instytut [...] PAN jest podmiotem realizującym zadania publiczne, a także że Instytut dysponuje środkami publicznymi. Na taki stan rzeczy wprost wskazują przepisy ustawy o PAN. Wystarczy w tym miejscu jedynie wskazać na to, że PAN jest państwową instytucją naukową (art. 1 ust. 1), a działa nie tylko poprzez swoje organy, ale i utworzone przez PAN instytuty naukowe, które są podstawową jednostką naukową tej instytucji (art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 42). PAN jest instytucją, która służy rozwojowi, promocji, integracji i upowszechnianiu nauki oraz przyczynia się do rozwoju edukacji i wzbogacania kultury narodowej. Ponadto należy podkreślić, że do podstawowych zadań PAN należy w szczególności kształcenie na studiach doktoranckich, studiach podyplomowych i w innych formach (art. 2 ust. 2 pkt 3). Z kolei instytuty PAN mają osobowość prawną, co wymaga wpisu do rejestru instytutów PAN (art. 48, art. 49), a w ramach swoich zadań instytut – jak to wynika z art. 50 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 i 2 – nie tylko prowadzi badania naukowe, ale również może prowadzić studia doktoranckie na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572, z późn. zm.). Wobec tego w instytucie PAN może mieć miejsce wydatkowanie środków na pomoc materialną dla doktorantów, o której mowa w art. 199 ustawy o szkolnictwie wyższym. Tym bardziej że w art. 79 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o PAN wskazano, że przychodami PAN jest m.in. dotacja podmiotowa i dotacja celowa na zadania w zakresie kształcenia, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 3 tej ustawy.

W świetle powyższego Dyrektor Instytutu PAN, który jest organem kierowniczym Instytutu (art. 52, art. 53 ust. 1 i art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o PAN) zarejestrowanego pod numerem RIN-V-34/98 – dane jawne z rejestru instytutów PAN, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.).

FPS od początku stał na stanowisku, że wszystkie podmioty objęte monitoringiem są zobowiązane do udzielania informacji publicznej. W ustawie PSW nie ma przepisów odmiennie regulujących dostęp do informacji publicznej w przypadku uczelni, a zatem – z uwagi na hierarchię źródeł prawa, istniejące w polskim porządku prawnym przepisy dotyczące dostępu do informacji publicznej, ugruntowane orzecznictwo w zakresie definicji informacji publicznej oraz zasady demokratycznego państwa prawnego – uczelnie powinny udzielać informacji publicznej, gdyż wykonują zadania publiczne i korzystają z majątku publicznego. Takie stanowisko w odniesieniu do szkół wyższych można odnaleźć w przytoczonych poniżej wyrokach sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zajął w sprawie (IV SAB/Wr 4/09) następujące stanowisko: Sąd w niniejszym składzie podziela argumentację zawartą w powołanym wcześniej wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2005r., II SAB/Gd 66/04, /ONSAiWSA 2007, nr 1, s. 16/, że skoro stosowne organy uczelni wykonują zadania władzy publicznej, to ich działalność podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej /podobnie przyjęto w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006r. II SA/Wa 2227/05, zamieszczonym w CBOSA/. Dodać należy, że z regulowanego przepisami ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 164, poz. 1365 ze zm./ statusu uczelni publicznej jako jednostki utworzonej przez państwo /art. 2 ust. 1 pkt 2/, posiadającej osobowość prawną /art. 12/ oraz funkcjonującej w oparciu o środki finansowe zapewnione przez władze publiczne /art. 15 ust. 1/ wynika, że należy ją zaliczyć do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji protokoły posiedzeń władz kolegialnych uczelni są dokumentami wytworzonymi przez szeroko rozumiane władze publiczne. A zatem jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informacje publiczną w rozumieniu ustawy. Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów /akt, materiałów/ będących w posiadaniu tego organu.

W tej materii również wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wskazując w wyroku z 1 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 9/12, iż niepubliczna szkoła wyższa jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej:

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 2005.164.1365 z późn. zm.) ustawę stosuje się do publicznych i niepublicznych szkół wyższych. Jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy, uczelnia niepubliczna jest uczelnią utworzoną przez osobę fizyczną albo osobę prawną niebędącą państwową ani samorządową osobą prawną. W myśl art. 4 ust. 3 ustawy uczelnie, pełniąc misję odkrywania i przekazywania prawdy poprzez prowadzenie badań i kształcenie studentów, stanowią integralną część narodowego systemu edukacji i nauki. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy władze publiczne, na zasadach określonych w ustawie, zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań oraz udzielają pomocy uczelniom niepublicznym w zakresie i formach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może żądać informacji i wyjaśnień od organów uczelni oraz założyciela uczelni niepublicznej, a także dokonywać kontroli działalności uczelni. Uczelnia niepubliczna spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 95 ust. 1 może otrzymać: dotację przeznaczoną na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych oraz uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich (art. 94 ust. 5 w brzmieniu przed nowelizacją, która weszła w życie 1.01.2012 r. – Dz.U. 2011.84.455). Wreszcie, zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 ustawy do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że uczelnia niepubliczna stanowi część państwowego systemu edukacji i nauki. W zakresie tworzenia i funkcjonowania tych uczelni nie ma dowolności, gdyż do państwa należy ustalenie warunków ich powstawania, funkcjonowania, określa ono też udział władz publicznych w ich finansowaniu. Dlatego też funkcjonowanie prywatnych szkół wyższych stanowi realizację jednego z konstytucyjnych zadań państwa i spełnia kryterium wykonywania zadań władzy publicznej (por. postanowienie SN z dnia 25.06.2004 r., sygn. V KK 74/04, OSNKW 2004/7-8/79). Dla uznania danych zadań za zadania publiczne istotnym jest bowiem brak rezygnacji władzy publicznej z odpowiedzialności za ich wykonywanie. Nie jest natomiast konieczne, by samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego (por. Stanisław Biernat Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994 r.). Zadania publiczne wykonywane przez podmioty spoza obszaru administracji publicznej nie tracą charakteru takich zadań (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 15.09.2011 r., sygn. IV SAB/GL 49/11, baza orzeczeń cbois). Uczelnia niepubliczna, nie będąc organem administracji publicznej, jest jednostką, która powołana została do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjno-prawnych w zakresie określonym w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym (por. wyrok NSA z dnia 12.06.2001 r., sygn. I SA 2521/00).

Podobnie sytuacja wygląda w odniesieniu do instytutów Polskiej Akademii Nauk. Każdy instytut PAN jest podmiotem realizującym zadania publiczne. Instytuty Polskiej Akademii Nauk działają na podstawie Ustawy o Polskiej Akademii Nauk z 30 kwietnia 2010 r. (Dz.U. nr 96, poz. 619) [dalej: ustawy o PAN], otrzymują pozwolenie na działanie po spełnieniu określonych warunków. Zadania publiczne realizowane przez instytut zostały precyzyjnie określonego w ustawie o PAN. Artykuł 50 tej ustawy stanowi:

1. Do zadań instytutu należy prowadzenie badań naukowych, w szczególności istotnych dla rozwoju kraju, oraz upowszechnianie wyników tych badań.
2. Instytut może prowadzić prace rozwojowe w określonym obszarze badawczym i zajmować się wdrażaniem wyników tych badań do gospodarki.
3. Instytut może organizować pracownie gościnne w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych przez pracowników uczelni i innych jednostek naukowych, o których mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki.
4. Instytut może prowadzić:

1) wspólnie z innymi instytutami Akademii, uczelniami, a także z innymi jednostkami naukowymi, o których mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, studia doktoranckie na zasadach określonych w przepisach o szkolnictwie wyższym;
2) studia doktoranckie na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 164, poz. 1365, z późn. zm.);
3) studia podyplomowe oraz inną działalność z zakresu kształcenia na zasadach określonych w przepisach o szkolnictwie wyższym;
4) inne formy kształcenia związane z działalnością instytutu.

Pamiętać należy, że zgodnie z art. 42 ustawy o PANinstytut naukowy jest podstawową jednostką naukową Polskiej Akademii Nauk. Jego utworzenie wymaga zgody ministra właściwego do spraw nauki, o którą występuje prezes Polskiej Akademii Nauk (art. 44 ust. 3 ustawy o PAN). Zgodnie zaś z art. 43 wspomnianej ustawy instytut może powstać, jeżeli:

1) istnieje potrzeba prowadzenia w sposób ciągły badań naukowych, które ze względu na swój zakres, skalę lub charakter nie mogą być prowadzone w innych jednostkach naukowych, o których mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. nr 96, poz. 615), oraz do prowadzenia tych badań jest potrzebna znaczna koncentracja pracowników naukowych oraz odpowiednia aparatura badawcza;
2) są spełnione warunki wymagane do uzyskania uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora;
3) zapewniono odpowiednie lokale, wyposażenie i środki finansowe.

Nie ulega także wątpliwości, że instytut dysponuje środkami publicznymi. Zgodnie z art. 45 ustawy o PAN przy tworzeniu instytutu przez Polską Akademię Nauk wymagane jest wyposażenie go w środki do prowadzenia działalności. Akademia wyposaża tworzony instytut ze swojego mienia w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w statucie jednostki.

Należy także podkreślić samodzielność instytutu względem Polskiej Akademii Nauk. Działa on bowiem zgodnie z przepisami art. 46 ustawy o PAN we własnym imieniu i na własny rachunek. Zaś o zobowiązaniu dyrektora instytutu do udzielania informacji publicznej świadczy zasada ustalona w art. 53 ustawy o PAN.

W ustawie o PAN nie ma przepisów odmiennie regulujących dostęp do informacji publicznej
w przypadku instytutów. A zatem, z uwagi na hierarchię źródeł prawa, istniejące w polskim porządku prawnym przepisy dotyczące dostępu do informacji publicznej, ugruntowane orzecznictwo w zakresie definicji informacji publicznej oraz zasady demokratycznego państwa prawnego, instytuty Polskiej Akademii Nauk powinny udzielać informacji publicznej, gdyż wykonują zadania publiczne i korzystają z majątku publicznego. Takie stanowisko w odniesieniu do instytutów Polskiej Akademii Nauk wyraził już w przeszłości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku w sprawie o sygnaturze II SAB/Wa 14/09 sąd stwierdził:

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz.U. nr 75, poz. 469 ze zm.) Polska Akademia Nauk jest państwową instytucją naukową, posiadającą osobowość prawną (art. 3 ustawy). Finansowana jest ze środków budżetowych i pozabudżetowych (art. 60 ustawy). Jeśli zaś chodzi o Instytut Badań Literackich PAN, to zgodnie z art. 36 ust. 1 powołanej ustawy podstawową placówką naukową PAN jest instytut, który stosownie do ust. 2 tego artykułu posiada osobowość prawną. Instytut Badań Literackich PAN posiada osobowość prawną od 1998 r. Na czele Instytutu stoi dyrektor. Akademia wyposaża Instytut ze swojego mienia w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w statucie instytutu. Ponadto, Instytut występuje w stosunkach prawnych we własnym imieniu i działa na własny rachunek, a placówki naukowe Akademii prowadzą samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając koszty działalności z przydzielonych im środków budżetowych oraz pozabudżetowych. W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że dyrektor Instytutu Badań Literackich jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (faktu nieposiadania żądanych dokumentów organ nie kwestionował i nie podnosił).

Wątpliwości nie pozostawia także status instytutów naukowo-badawczych. Jednostka taka jest podmiotem realizującym zadania publiczne. Instytuty badawcze działają na podstawie Ustawy o instytutach badawczych z 30 kwietnia 2010 r. (Dz.U. nr 96, poz. 618) [dalej: ustawy o IB], a ich utworzenie – po spełnieniu określonych warunków – następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów (art. 5 ustawy o IB).

Zadania publiczne realizowane przez instytut i możliwości jego działania zostały precyzyjnie określonego w ustawie o IB. Artykuł 2 tej ustawy stanowi:

1. Do podstawowej działalności instytutu należy:

1) prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych;
2) przystosowywanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki;
3) wdrażanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych.

2. W związku z prowadzoną działalnością podstawową instytut może:

1) upowszechniać wyniki badań naukowych i prac rozwojowych;
2) wykonywać badania i analizy oraz opracowywać opinie i ekspertyzy w zakresie prowadzonych badań naukowych i prac rozwojowych;
3) opracowywać oceny dotyczące stanu i rozwoju poszczególnych dziedzin nauki i techniki oraz sektorów gospodarki, które wykorzystują wyniki badań naukowych i prac rozwojowych oraz w zakresie wykorzystywania w kraju osiągnięć światowej nauki i techniki;
4) prowadzić działalność normalizacyjną, certyfikacyjną i aprobacyjną;
5) prowadzić i rozwijać bazy danych związane z przedmiotem działania instytutu;
6) prowadzić działalność w zakresie informacji naukowej, technicznej i ekonomicznej, wynalazczości oraz ochrony własności przemysłowej i intelektualnej, a także wspierającej innowacyjność przedsiębiorstw;
7) wytwarzać w związku z prowadzonymi badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi aparaturę, urządzenia, materiały i inne wyroby oraz prowadzić walidację metod badawczych, pomiarowych oraz kalibrację aparatury;
8) prowadzić działalność wydawniczą związaną z prowadzonymi badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi.

3. Instytut, poza zadaniami, o których mowa w ust. 1 i 2, może prowadzić:

1) studia podyplomowe i doktoranckie, związane z prowadzonymi przez instytut badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi, jeżeli posiada uprawnienia do nadawania stopni naukowych oraz odpowiednie zaplecze i warunki materialno-techniczne;
2) inne formy kształcenia, w tym szkolenia i kursy dokształcające.

4. Instytut może prowadzić działalność inną niż wymieniona w ust. 1-3. Działalność ta jest wyodrębniona pod względem finansowym i rachunkowym z działalności, o której mowa w ust. 1-3.

Nie ulega wątpliwości, że instytut dysponuje środkami publicznymi – zgodnie z art. 6 ustawy o IB przy tworzeniu instytutu wymagane jest wyposażenie instytutu w środki do prowadzenia działalności. Środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie o utworzeniu instytutu zapewnia minister nadzorujący instytut.

Instytut działa zgodnie z art. 18 ustawy o IB we własnym imieniu i na własny rachunek. O zobowiązaniu dyrektora instytutu do udzielania informacji publicznej świadczy zasada ustalona w art. 24 ust. 1 ustawy o IB, a w szczególności punkty 5 oraz 6, mówiące, że dyrektor reprezentuje instytut oraz podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących instytutu, z wyjątkiem spraw należących do zakresu działania rady naukowej.

W ustawie o IB nie ma przepisów odmiennie regulujących dostęp do informacji publicznej
w przypadku instytutów. A zatem z uwagi na hierarchię źródeł prawa, istniejące w polskim porządku prawnym przepisy dotyczące dostępu do informacji publicznej, ugruntowane orzecznictwo w zakresie definicji informacji publicznej oraz zasady demokratycznego państwa prawnego instytuty badawcze powinny udzielać informacji publicznej, gdyż wykonują zadania publiczne i korzystają z majątku publicznego. Takie stanowisko w odniesieniu do instytutów badawczych wyraził już w przeszłości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku w sprawie o sygnaturze II SA/Wa 656/14 sąd stwierdził:

W rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co zresztą sporne nie jest, bowiem Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, jako Państwowy Instytut Badawczy, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3), zaś żądana przez skarżące [...] informacja jest informacją publiczną, a zatem podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ww. ustawy).

Stanowisko w tym zakresie zaprezentował także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w wyroku w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 447/13 stwierdził:

Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy. Analizując powyższy przepis w kontekście zobowiązania Dyrektora M. Instytutu R. – Państwowego Instytutu R. do udzielenia informacji publicznej, należało dojść do wniosku, że Instytut jest państwową jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 4) przy wykorzystywaniu środków publicznych pochodzących z budżetu państwa, a tym samym może być zobligowany do udzielenia informacji publicznej.

W świetle ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz.U. nr 96, poz. 618 ze zm.) instytutem badawczym jest państwowa jednostka organizacyjna wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce (art. 1 ust. 1). Do podstawowej działalności instytutu należy prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych, ich przystosowywanie do potrzeb praktyki i wdrażanie (art. 2 ust. 1). Rozporządzeniem z dnia 7 czerwca 2011 r. Rada Ministrów nadała M. Instytutowi R. w G. status państwowego instytutu badawczego, precyzując przedmiot jego działalności jako prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych obejmujących w szczególności dziedziny stwarzające naukowe podstawy zarządzania rybołówstwem morskim: oceanografię, rybactwo, biologię, ekologię, technologię przetwórstwa, chemię żywności i środowiska, bezpieczeństwo żywności, techniki połowów i ekonomikę. W § 3 rozporządzenia określono, że źródłem finansowania działalności Instytutu są środki finansowe:

1. ustalane w ustawach budżetowych na realizację zadań programu wieloletniego, ustanowionego na podstawie przepisów o finansach publicznych, którego wykonawcą jest Instytut, a dysponentem środków budżetowych ustalanych na realizację zadań programu jest minister właściwy do spraw rybołówstwa;
2. przyznawane Instytutowi przez ministra właściwego do spraw nauki na podstawie przepisów o zasadach finansowania nauki;
3. uzyskane ze źródeł określonych w przepisach dotyczących warunków i sposobu gospodarki finansowej instytutów badawczych;
4. pozyskiwane przez Instytut na realizację projektów unijnych oraz projektów finansowanych przez krajowe i zagraniczne podmioty gospodarcze.

Z ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. nr 96, poz. 615 z późn. zm.) wynika nadto, że to minister właściwy od spraw nauki przekazuje jednostkom naukowym, w tym instytutom badawczym, środki finansowe na naukę, czyli na realizację m.in. działalności statutowej i inwestycje w zakresie dużej infrastruktury badawczej oraz inwestycje budowlane służące badaniom naukowym lub pracom rozwojowym (art. 9 pkt 1). Środki finansowe na naukę są przeznaczane na ten cel w budżecie państwa.

Analiza regulacji odnoszących się do działalności M. Instytutu Badawczego pozwala zakwalifikować go jako państwowy instytut badawczy będący jednostką naukową w rozumieniu ustawy o zasadach finansowania nauki i prowadzący swoją działalność statutową w oparciu o przekazywane mu z budżetu państwa środki finansowe. Jest państwową jednostką organizacyjną wyodrębnioną pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym wykorzystującą środki publiczne i wykonującą zadania publiczne z zakresu nauki określone w ustawie.

Sąd nie miał wątpliwości, że wszystkie informacje, o dostęp do których FPS wystąpił, są informacjami publicznymi zgodnie z ustawą o DIP i dotyczą realizacji zadań związanych z ustalaniem, przyznawaniem i wypłacaniem świadczeń pomocy materialnej ze środków pochodzących z budżetu państwa.

W artykule 6 ustawy o DIP znajdują się wszelkie kategorie informacji, o które wnosił FPS w piśmie z 21 sierpnia 2014 r. Były to najczęściej: informacje o podmiotach (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o DIP), o zasadach funkcjonowania podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o DIP), o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o DIP) oraz o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o DIP).

Warto podkreślić, że gdyby nawet poszukiwane przez FPS informacje nie należały do żadnej z kategorii wymienionych w art. 6 ustawy o DIP, to katalog informacji publicznych ma charakter otwarty – stanowi więc jedynie wskazówkę, a nie pełny zbiór danych, które można upubliczniać.

Wystąpienia FPS zawsze dotyczyły „informacji prostych”, tj. takich, których treść nie musi być opracowywana, syntetyzowana lub w inny sposób przetwarzana przed jej udostępnieniem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym w żadnym wypadku nie można utożsamiać przetworzenia informacji z anonimizacją dokumentów. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 21 lutego 2011 r. (II SA/Kr 1456/10):

„Przetworzenie” informacji, o jakim mówi ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), polega na dokonaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów formalnych niezwiązanych z jego treścią. W tej sytuacji należy przyjąć, że tak zwana „anonimizacja” decyzji, polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych, dotyczących danych osobowych stron bez naruszenia samego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie jest przetworzeniem informacji. W konsekwencji poddany procesowi „anonimizacji” akt prawny pozostaje informacją publiczną, a nie przetworzoną informacją, a jako taki powinien być ujawniony bez spełnienia dodatkowych warunków wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1.

Przedstawiciele FPS z zadowoleniem przyjęli fakt, że w porównaniu z poprzednimi latami znacznie spadła liczba skarg, które byli zmuszeni złożyć. Smutną konstatacją pozostaje obecność na liście podmiotów skarżonych uczelni, które – znając z poprzednich projektów FPS prawodawstwo dotyczące jawności życia publicznego – powinny odpowiadać na wnioski bez konieczności angażowania wymiaru sprawiedliwości. Ponadto FPS nie znajduje zrozumienia dla braku odpowiedzi – poza dwoma wyjątkami – na swój monit w sprawie zrealizowania wniosku wysłany do wszystkich podmiotów drogą mailową. Za każdym razem FPS dawał znacznie więcej czasu na udzielenie odpowiedzi, niż przewiduje Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Pozostaje mieć nadzieję, że w kolejnych monitoringach ta sytuacja ulegnie poprawie.